Una Europa sólida y unida frente a los nuevos desafíos

Buenos días, permítanme que comience mi intervención agradeciendo a los organizadores su amable invitación.

El mundo está cambiando, y muy rápidamente, y el sistema financiero y los bancos no son una excepción. Este entorno cambiante tiene múltiples dimensiones: el “new normal”, que después de la crisis sitúa en un nivel más bajo el crecimiento económico y los tipos de interés, la revolución de las finanzas digitales, el nuevo marco regulatorio y, cómo no, los desarrollos geopolíticos, en concreto, el Brexit y el nuevo liderazgo en los EEUU. Mi intención hoy es centrarme en estos desarrollos geopolíticos y en las consecuencias que los mismos tienen sobre la regulación y la supervisión de los bancos.

Comenzando por la nueva Administración de los EEUU y sus políticas orientadas, en principio, tanto a favorecer un clima propicio para los negocios y las empresas como a priorizar los intereses domésticos a corto plazo, creo que es necesario reflexionar sobre lo que se puede esperar de las mismas, aun reconociendo los elevados grados de incertidumbre asociados a cualquier análisis de este tipo.

Como esas nuevas políticas cubrirán ámbitos tan amplios como el comercial, las relaciones con los organismos multilaterales, la política exterior y la de defensa, me voy a limitar, con su permiso, a analizar aquellas políticas relacionadas con mi sector; el bancario.

Desde el punto de vista de la regulación bancaria, los esfuerzos por reforzar después de la crisis el ámbito normativo ya han dado sus frutos. Falta culminar lo que el sector denomina Basilea IV y lo que los reguladores llaman los aspectos finales y complementarios de Basilea III, y que consisten básicamente en limitar la utilización de los modelos internos para el cómputo del capital regulatorio, con medidas que van desde el establecimiento de suelos (bien en función de parámetros estructurales de estos modelos, los input floors, bien mediante límites al beneficio obtenido por la utilización de estos, los output floors) hasta la eliminación de los modelos para ciertos riesgos, como el operacional. Aunque la discusión sobre estas propuestas ha sido difícil y prolija, la realidad es que, hoy por hoy, la distancia entre la posición de la industria y la de los reguladores se ha estrechado considerablemente, y que la implantación de este paquete, llamémosle Basilea 3.5, no llevará a aumentos significativos de los requerimientos de capital de las entidades; al menos de las españolas.

Los bancos de EEUU no se verán afectados por estas propuestas, pues su régimen regulatorio local es ya más duro del acordado en el Comité de Basilea. Por ejemplo, los bancos americanos no pueden beneficiarse del uso de modelos, pues el output floor es del 100% del enfoque estándar. Además, las pruebas de esfuerzo o Stress Tests, el llamado CCAR (Comprehensive Capital Analysis and Review), era muy exigente, no solo en lo que se refiere a la exigencia cuantitativa de estas pruebas, sino sobre todo a los requerimientos cualitativos. Es cierto que los bancos de EEUU tienen ciertas ventajas sobre los europeos merced a las llamadas agencias hipotecarias -Fannie Mae y Freddie Mac- que les permiten que las hipotecas concedidas a sus clientes salgan de sus balances y vayan a parar a los balances de estas agencias. Y también merced a que la norma contable americana, los US GAPs, ofrece la posibilidad de recoger las posiciones en derivados por su volumen neto -activos menos pasivos-, algo que no es posible con nuestras normas contables, las IFRS (International Financial Reporting Standards). Pero, a pesar de estas diferencias, no sería en absoluto justo describir la posición regulatoria de las autoridades americanas como laxa. Al contrario, el goldplatting, por usar la jerga europea, aplicado por las autoridades americanas a sus bancos, ha sido considerable, y su régimen es, en la actualidad, mucho más exigente que el aplicado en la UE.

Por tanto, en EEUU existe un amplio margen para reducir la carga regulatoria y supervisora sobre los bancos sin por ello incumplir ninguno de los compromisos internacionales en materia de normativa bancaria. En otras palabras, no deberíamos esperar ningún alivio de capital regulatorio procedente de los cambios políticos en EEUU.

Esa desregulación, de producirse, tomaría probablemente la forma de un alivio en los procedimientos y en la supervisión concreta de las normas, más que en una reducción de las exigencias cuantitativas en materia de capital bancario.

Indudablemente, y como ha ocurrido en el pasado, el liderazgo regulatorio americano se dejará sentir en el resto del mundo en la próxima década.

Pero todo lo dicho no nos debe llevar a minusvalorar la potencial relevancia de los cambios.

Permítanme que destaque dos elementos de preocupación.

En primer lugar, la regulación de los bancos sistémicos o SIBs está muy avanzada, tanto en lo que se refiere a mayores exigencias de capital como en materia de resolución. Sin embargo, la extensión del régimen de instituciones sistémicas fuera del sector bancario -a compañías de seguros, gestores de activos, o i nfraestructuras , como CCPs- todavía necesita de esfuerzos adicionales. Si tenemos un sector muy regulado y otros que no lo están tanto, ya sabemos que las poderosas fuerzas del arbitraje de capital nos llevarán a una situación en la que el riesgo se desplazará desde los sectores más regulados a los me nos reg ulados, co n los co nsiguientes problemas de inestabilidad financiera.

En segundo lugar, en la medida en que esas nuevas políticas regulatorias se pongan en marcha de manera aislada, sin consensuarlas con otros bloques financieros, el régimen regulatorio diseñado tras la crisis puede volverse ineficaz. En otras palabras, un funcionamiento adecuado del sistema financiero internacional exige unos niveles de cooperación entre autoridades supervisoras considerablemente mayores de los existentes hasta ahora. Por ello, cualquier tendencia hacia la autarquía regulatoria, hacia el ring fencing, pondría en peligro el nuevo paradigma regulatorio internacional. Por ejemplo, la resolución de bancos internacionales mediante la estrategia de SPE (Single Point of Entry) requiere unos niveles muy elevados de cooperación entre autoridades, tanto en la fase de preparación -la de la definición de los planes de resolución- como, sobre todo, cuando sea necesario resolver un gran banco internacional.

Permíta nme un paréntesis. Los bancos internacio nales españo les, que presentan una estructura de filiales independientes en términos de capital y de liquidez, están mejor preparados para un mundo en el que la cooperación internacional fuera menos fluida. En efecto, esa estructura organizativa permite que su resolución se realice mediante la estrategia de MPE (Multiple Point of Entry), esto es, que cada filial independiente de la matriz pueda ser resuelta por la autoridad nacional pertinente, lo que reduce las necesidades de coordinación entre las autoridades tanto en la fase preparatoria como en la de ejecución.

Pero pasemos al segundo bloque, el Brexit. O, mejor dicho, a analizar qué dirección debe tomar la eurozona y la UE una vez que el principal centro financiero europeo, Londres, no forme ya parte de la Unión. Vaya por delante que soy de los que piensa que ojalá el Brexit no se hubiera producido, y que probablemente el mayor beneficiario de la salida de Londres de la UE será Nueva York, y no otro centro financiero de la eurozona. Pero en la medida en que el Brexit es, por lo que parece, irreversible, la Unión Europea y, en concreto, la eurozona tiene el deber de replantearse el futuro de los dos grandes proyectos en marcha: la Unión Bancaria y la Unión de Mercados de Capitales.

Tenemos que partir del hecho de que la crisis financiera ha supuesto, para la UE y la eurozona, un fuerte retroceso en los niveles de integración que ya se habían conseguido entres los distintos mercados y sectores financieros de los estados miembros de la Unión. No en vano el Banco de Pagos de Basilea ha mencionado en estudios recientes que la regresión observada en los niveles de globalización financiera se debe, en exclusiva, a los registrados en el sistema bancario de la eurozona. Estos hechos nos deben hacer reflexionar sobre las debilidades y contradicciones del proyecto de integración monetaria y financiera que representa el euro. Y, en cualquier caso, nos obliga no ya a profundizar en la integración financiera de la eurozona, sino a recuperar, en primer lugar, los niveles de integración existentes antes de la crisis.

Los dos grandes proyectos puestos en marcha por la UE en materia de integración financiera son la Unión de Mercados de Capitales, o CMU por sus siglas inglesas, y el proyecto de Unión Bancaria, con su triple dimensión de supervisión bancaria a cargo del BCE/SSM, resolución bancaria a cargo del SRB (Single Resolution Board), y el Fondo de Garantía de Depósitos Europeo (o EDIS).

El proyecto de la Unión de Mercados de Capitales se diseñó antes del Brexit y, en cierta medida, suponía una garantía de que Londres no solo continuaría siendo el principal centro financiero de la UE, sino que, de hecho, vería su predominio incrementado. En efecto, en la medida en que este proyecto pretende aumentar la financiación de la economía europea a través de los mercados en detrimento de la vía bancaria, Londres estaba llamada a canalizar gran parte de ese incremento de los recursos financieros obtenidos de los mercados. La aparición en escena del Brexit tiene un doble efecto sobre el proyecto. En primer lugar, si la UE presentaba una excesiva dependencia de la financiación bancaria antes del Brexit, una vez que este se materialice, la fina nciación de la economía rea l corre el riesgo de ser todavía más dependiente de la financiación bancaria. En una Europa post-Brexit, la Unión de Mercados de Capitales es, pues, aún más necesaria.

La gran paradoja es que, sin Londres, ese proyecto no sólo es más necesario, sino también más difícil. A veces uno tiene la sensación de que esto no se entiende bien ni en Bruselas ni, sobre todo, en las capitales europeas. Necesitamos ser capaces de acelerar el proceso de creación de mercados de capitales fuertes en la UE si queremos minimizar el impacto de la pérdida de un centro financiero como Londres. Ahora, el compromiso político con la Unión de Mercados de Capitales debe ser mucho más firme que antes, pues las dificultades asociadas al proyecto se han acrecentado, así como los réditos de su puesta en marcha.

En la medida en que el proyecto de Unión de Mercados de Capitales se complica tras el Brexit, tiene todo el sentido preguntarse cómo podemos acelerar el proceso de Unión Bancaria. La puesta en marcha de un Fondo de Garantía de Depósitos Europeo o EDIS, que vaya más allá del sistema de apoyo mutuo entre fondos nacionales actualmente en vigor, es un paso imprescindible para completar la Unión Bancaria. Aunque se suelen citar los problemas de mutualización de riesgos entre sistemas bancarios de los estados miembros como la barrera principal que impide progresar en este tercer pilar, lo cierto es que el EDIs tropieza también con sistemas nacionales de garantía de depósitos que, de facto, ofrecen coberturas muy por encima de los 100.000 euros, contemplados en la normativa europea. Como, además, estos esquemas se radican en sistemas bancarios muy atomizados, con multiplicidad de pequeñas entidades, cualquier cambio podría provocar inestabilidades en dichos sistemas. En definitiva, aunque el tercer pilar de la Unión Bancaria, el Fondo de Garantía de Depósitos Europeo o EDIs, es un candidato obvio para profundizar en el proyecto, no podemos ignorar las dificultades que se plantean para su puesta en marcha. Debemos pensar, pues, en alternativas para mantener el ritmo integrador y evitar la parálisis en que puede caer la Unión en estos momentos de desconcierto.

Sin duda, una buena idea, que en parte quedó interrumpida después de la crisis y que ahora ha sido retomada, es la de crear un mercado único de servicios financieros minoristas. A veces olvidamos que la armonización europea de productos ha sido una de las áreas en las que la Unión Europea ha logrado en los últimos años un cierto liderazgo a nivel global. Estoy pensando, por ejemplo, en la normativa de UCITs, -que establece las condiciones para que un fondo domiciliado en un estado miembro puede ser distribuido en el resto de países de la Unión. Una normativa que se ha convertido en una referencia internacional sobre cómo regular productos como son los fondos de inversión.

¿Podríamos extender esta fórmula de éxito a otros productos y servicios? No solo creo que es posible, sino incluso indispensable, si bien ello exigiría ir más allá y, en lugar de utilizar el instrumento legal de la Directiva, que exige la transposición a normativa nacional, recurrir al uso de la figura legal del reglamento comunitario que, al aplicarse directamente en los Estados Miembros sin necesidad de adaptación nacional, aseguran no solo una armonización más rápida sino, sobre todo, mayor homogeneidad de la norma. Pensemos, por ejemplo, en el crédito hipotecario, el producto bancario más relevante por volumen, plazo y por permanecer en los balances de los bancos durante periodos prolongados de tiempo. Un reglamento comunitario en materia hipotecaria supondría homogeneizar la parte más sustancial de los balances bancarios en la eurozona y permitiría, obviamente, avanzar en la construcción de la Unión Bancaria y, en particular, en la integración de los mercados financieros minoristas. Como los mercados hipotecarios de Europa continental presentan características similares entre s í -en concreto, la responsabilidad universal del deudor-, ese reglamento no alteraría en lo sustancial los distintos regímenes hipotecarios nacionales.

Otra forma de profundizar la Unión Bancaria sería, sin duda, las fusiones transfronterizas, que darían lugar a la existencia de bancos paneuropeos. Evidentemente, desde los poderes públicos ni se pueden ni se deben impulsar operaciones corporativas entre actores privados. Pero sí se pueden identificar posibles barreras regulatorias o supervisoras que dificulten esas operaciones, así como políticas que las favorezcan. Entre las primeras, destaca el hecho de que, en la eurozona, la liquidez y el capital de los bancos no son fungibles, esto es, existen todavía prácticas supervisoras de ring-fencing que aíslan el capital y la liquidez en las fronteras de los estados miembros. Entre las medidas favorables, cabría mencionar todas aquellas que, como las antes citadas, permitan la homogeneización y armonización de productos y servicios financieros en el mercado europeo.

Probablemente, lo mejor que se puede hacer para completar la Unión Bancaria es adoptar el firme compromiso de evitar el goldplatting nacional, esto es, la práctica por la que se trufan las directivas europeas con requisitos específicos nacionales que no responden a necesidades globales, sino a preocupaciones locales, con, además, escasa permanencia en el tiempo. No nos engañemos: las tendencias políticas en Europa favorecen la aparición de localismos que nos alejan del objetivo de profundizar la Unión Bancaria y sobre todo de perfeccionar la Unión Monetaria, garantizando la unicidad de nuestra moneda en toda la zona del euro.

Pero también es conveniente acometer una cierta autocrítica de cómo se han abordado ambos procesos, tanto el de Unión Bancaria como la Unión del Mercado de Capitales. Un colega señalaba en una conferencia en la que participé en Bruselas un hecho incontestable: los ciudadanos no observan que la mayor integración financiera sea una realidad en su vida cotidiana. Es más, la toma de las decisiones financieras más habituales no ha experimentado ninguna novedad: la Unión Bancaria o la del Mercado de Capitales no han ocurrido para el ciudadano europeo de a pie. No nos debe extrañar, pues, que exista una tendencia al localismo. O, en otras palabras, solo si somos capaces de hacer ver a los ciudadanos que los proyectos europeos van a ampliar sus posibilidades de elección en materia de ahorro previsión y de financiación, estaremos en disposición de parar ese goldplatting local que amenaza el mercado financiero único. No hay más opción, pues, que la de profundizar en el proyecto de la Unión.

Probablemente, y si queremos que los beneficios del mercado financiero único se materialicen, no bastará con ahondar en el proyecto y acercarlo a los consumidores. Mucho se habla de las diferencias entre el sistema financiero de los Estados Unidos y el de la Unión Europea, en concreto del excesivo papel de la financiación bancaria en la UE. Un 75% de la financiación de la economía productiva proviene del sistema bancario, frente a un 25% en los EEUU. Pero una de las diferencias más importantes entre ambos bloques económicos se refiere a la cultura de riesgo: mientras en el otro lado del Atlántico la cultura predominante, también en el ahorro previsión, es de equity, esto es, de asumir más riesgo a cambio de una rentabilidad mayor, en Europa es de deuda, de renta fija, de rentabilidades aseguradas. Europa necesita establecer garantías para el inversor financiero, garantías tipo MIFID si se me permite utilizar la expresión, pero también precisa de más financiación a PYMEs, a start ups, a capital riesgo, o a mercados activos y profundos de préstamos dañados (objeto de un interesante debate europeo). Debemos ser capaces de ofrecer un marco de seguridad, transparencia y garantía para los inversores minoristas, al tiempo
que incentivamos la cultura del equity, de la inversión financiera que respalda la innovación, el crecimiento y la creación de empleo.

Como ven, queda mucho por hacer, y aunque el entorno, lleno de distracciones derivadas de las incertidumbres políticas, no invita a la reflexión pausada, hoy más que nunca necesitamos una Europa sólida y unida para capear las incertidumbres derivadas del “Brexit”, el reposicionamiento de EEUU y el auge interno de los nacionalismos. En un mundo convulso, Europa debe recordar sus fortalezas: tanto económicas como políticas. Sólo juntos pueden los estados europeos superar estos tiempos turbulentos, pero hoy necesitan responder a estos desafíos dando pasos más firmes y más rápidos que impulsen la Unión.

La inacción en materia financiera no es una opción de la que dispongamos.

José María Roldán, presidente de la Asociación Española de Banca